【悟石观察】应急管理部大手笔整合，公安消防部队如何转制是后续焦点
按照改革方案，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。这意味着，消防等现役武警战士或将随着此次机构改革从军队系统剥离。
3月13日上午，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，新的机构、应急管理部作为国务院组成部门将被组建，同时，国家安全生产监督管理总局将不再保留。应急管理部将整合国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、民政部、国土资源部、水利部、农业部、国家林业局、中国地震局、国家防汛抗旱总指挥部等10多个机构的相关职责，被认为是此次机构改革中最大的手笔之一。
按照改革方案，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。这也意味着，消防等现役武警战士或将随着此次机构改革从军队系统剥离。
统一分散职能
国务委员王勇在关于国务院机构改革方案的说明中称：应急管理部主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。
四川省应急管理学会副会长顾林生认为，中国近15年来公共突发事件，包括汶川地震、南方雪灾、芦山地震等的应急救援经验和教训，是改革的最大动力。此前，应急管理职能分散在国土资源局、地震局、水利部、民政部等多各个部门，一遇灾情，多头指挥，资源、权责分散，部门之间难协调，效能低下。
改革的亮点在于整合资源和力量新组建一个一级管理的防灾减灾救灾体制，成立应急管理部，走“大安全”“大应急”部委制，也是主要发达国家的做法。顾林生评价，应急管理部成立后，也方便与社会力量、民间救援、国际救灾力量直接对接，有利于中国对外紧急救援工作和实施人道主义救助。
方案还强调中央统筹救援力量和启动国家响应机制的同时，要求地方做为主体开展救灾的规则。
例如，成立应急管理部后，一旦遇到地震，地震局发布信息监测通报，不需要跨部门审批，应急管理部将第一时间启动应急预案，已经被整合的消防武警队伍常备队伍和地震专业救援队迅速出动，地方调配救援物资，与此同时，民间救援力量直接与应急管理部社会力量部门对接，气象信息、地质信息整合起来迅速由应急管理部统一公布。这将极大提高救援效能。
值得一提的还有，将常规的政府常备救援力量与农林水地等部门的专业力量整合。改革方案显示，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。
李明（化名）曾在京冀两地消防部队从事了17年消防工作，于2017年离开消防部队。他认为，领导体制不顺，消防和安监部门之间的职能重合与冲突决定了必须改革。李明在工作中曾对此深有体会，一块放置在安全通道的指示牌在安监部门和消防部队之间有两套标准，前者体系中称其为“导流标志”，后者体系中被称作“疏散指示标志”。
这样的冲突还发生在应急体系上，安监部门的煤矿安全救援队伍采用的是矿下安全生产的应急体系，而消防部队的应急体系针对城市地上空间和高层楼宇，职能的交叉以及体系的冲突，造成执行任务时的协调困难。
现役消防官兵如何转制？
此番应急管理部的改革中涉及消防转制，这一转制因改革力度之空前、涉及人员之庞巨而备受关注。
改革方案说明中提到，公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法。
不过，改革方案并未明确转制程度及路径，接受《财经》记者采访的多位学者倾向认为，转制有可能是“军转民”，将现役消防武警战士从军队系统中剥离，推动此前一直呼吁的消防职业化改革。
与欧美的职业消防员不同，在中国消防部队是现役军人，消防部队和森林、黄金、水电、内卫一样属于保障国内安全生产的武警部队序列。消防官兵的晋升、调用、考察、工资津贴奖金发放和部队管理归公安部和武警总部双重领导。
因为接受军事管理，现役消防部队的优势主要体现在战斗力强大、全年“战备”无休，但也存在一些问题。
李明介绍，最主要的一点是受服役期等原因影响，人才流失严重，许多有经验的消防官兵因为转业离开消防队伍；另外，和职业消防员相比，现役消防官兵理论素养不足，无法应对复杂的灾害情况。深刻教训是，在“8•12”天津爆炸事件中，面对危化品爆炸，消防队员缺乏对现场情况的明确判断，选择用水灭火，未能有效处理，甚至造成伤亡。
在中国也有企业消防员存在，一般分为两种情况：一种是为石油化工民航等危化品行业提供消防员服务的企业消防员；另一种是因为地方消防站点人员缺乏，社会招聘的合同制消防员。后者的福利待遇和现役消防官兵相比难以保障。
虽然依托消防建立综合的应急队伍是一种国际趋势，但消防职业化后面临的挑战不容小觑。
消防职业化后，增设消防站点、大量增员成为必然趋势，首先面临的难题是，高危行业门槛下，如何保证消防队伍人员充足？
国家行政学院应急管理培训中心副教授曹海峰介绍，消防人员和站点缺口一直存在。
中国现役消防员队伍严重不足，约有16万人，按照人口比例计算，约占万分之1.2。而发达国家消防队伍的比例基本在万分之20左右。有的城市甚至更多，例如，纽约市人口830万，消防队伍就有1.5万人。解决这个问题需要配套的防护措施、医疗保险措施跟进，营造比较良好的职业环境。可以仿照欧美国家的做法，推行志愿消防员。法国25万消防员，80%志愿消防员，与职业消防员进行同等强度训练，以获得资格认证，出现灾情的时候，在周围3公里范围内便可收到救援指令。
要实现这些，将给中央和地方财政带来巨大压力。按欧美国家消防员的配置比例，单靠政府财政很难负担，只能靠政府主导加上社会各界参与，形成合力。
此外，改制以后若失去军队化管理的优势，消防员战斗力如何保障？
曹海峰建议，可以参考欧美国家的做法，制定科学合理的制度设计指挥架构，比如在标准化指挥体系里设置安全官，出警后进行灾情侦查，明确是否适合救援。另外需明确紧急避险权实行的条件，如遇到符合紧急避险条件的危险情况，消防员有不实施救援的权利。
是否应该承担安全生产监督职能？
国家层面成立应急管理部，将对地方产生什么影响？
顾林生分析，省一级的部门会跟着中央改，市县一级如何做，还需要重新考虑。一种猜测是，应急办将独立出来；国家安全生产监督管理总局取消，地方也随之不再保留安监部门；消防部队和武警森林部队改制，地方也会改；国土、农业、水利等其他几个部门也会随着改革推进，顺应中央改革的潮流，被划给应急管理厅局办管理。
“中央和地方改革步调必须统一，否则改革对应不上难以推行。接下来应修法，确保改革的合法性。”顾林生说。
按照改革方案，应急管理部不仅承担后端的应急救援职能，还承担了前端的安全生产监督管理职能和防灾减灾预防指导工作。后者主要指“负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等”。
关于应急管理部是否该承担综合监督管理职能，当前出现两种声音。
一种认为，应把这块职能从应急管理部剥离出来，使前后端分开，这样能让应急管理部的职能更加聚焦。
按照国际惯例和安全生产领域的改革精神，前端安全生产职能应该落实到行业运行。2016年12月，国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见精神强调，明确部门监管责任。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系。
曹海峰称，由于工矿商贸行业缺乏行业监管，因此这一部分安全生产监督管理的责任就落到原国家安全生产监督管理总局。按照改革方案，国家安全生产监督管理总局将取消，其职能能否全部转嫁到应急管理部，需要进一步理顺。
另一种观点认为，防灾减灾救灾连在一起不能脱离，应由专业的职能部门做防灾减灾工作，应急管理部应承担防灾减灾、安全生产综合监督管理的职能。
“灾害发生的情况很少，在平时，应急管理部应该发挥综合监督管理职能，监督国土、水利、农业、住建、教育等部门做好防灾减灾工作。”顾林生说。
关于组建应急管理部的九点看法：
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（1）从应急能力方面看：组建应急管理部，无疑会加强我国处置重大突发公共安全事件的能力和效果。组建应急管理部，在某种意义上类似于将国务院安全生产委员会实体化，使处置重大安全问题更加适应安全科学规律。
（2）从宏观安全管理业务主体看：组建应急管理部，并不是要削弱企业公司组织的日常安全管理工作，而是更需要发挥微观层面安全管理的主体责任制机能。
（3）从应急功能上看：组建应急管理部，“可为防范化解重特大安全风险，健全公共安全体系，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定等”，发挥更大的国家功能作用。
（4）从资源上看：重特大灾难往往需要大量的各种各样资源的支持，不仅是应急储备资源，还需要大量人力、物力、财力和技术等的支持。组建应急管理部，在应急资源储备和调度及各方力量的共享上，将比以前任何一个机构的力量和功能更大。
（5）从简政放权方面看：组建应急管理部，国家高层职能部门的功能将能更好用在其该用的重要环节上，或比喻为“好钢用在刀刃上”。
（6）从应急的内涵和外延看：组建应急管理部，只是国家的高层安全管理部门以突发重大事件的“应急”为抓手或切入点，并由此带动整个国家的安全工作。因此，安全是一个系统工程、安全是每一个人的事、安全第一预防为主、安全教育从出生就开始、安全教育是终身教育等基本公理是不会改变的，企业公司组织的各项安全工作还是要坚持不懈，甚至更加需要加强和提高自觉性。
（7）从安全实践情况看：要做好应急管理，减轻应急的压力，关键还是做好日常安全事物，把安全融入到各项工作之中并切实做到位。特别是基层安全管理组织，更不能有狭义应急的歪念头出现和影响正常的安全业务管理工作。
（8）从社会发展看：进入21世纪，随着全球人口不断膨胀，地区发展更加不平衡，人类贫富差距矛盾加剧；自然环境不断恶化，自然灾害频发；科技不断创新和发展，人造工程不断复杂化和巨型化，信息爆炸和网络传播技术飞速发展；系统越来越趋于复杂化，巨型城市引来了巨灾的可能；等等。传统的事故预防工作需要有所转变，突发重大灾难的应急的确日渐重要。因此，组建应急管理部也是符合社会发展的。
（9）从国际化层面看：组建应急管理部，也是符合国际社会的需要，与国际接轨的。
公安消防部队、武警森林部队
转制新组建的应急管理部
方案提出，将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，组建应急管理部，作为国务院组成部门。
其主要职责是，组织编制国家应急总体预案和规划，指导各地区各部门应对突发事件工作，推动应急预案体系建设和预案演练。建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，指导安全生产类、自然灾害类应急救援，承担国家应对特别重大灾害指挥部工作。指导火灾、水旱灾害、地质灾害等防治。负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理等。
公安消防部队、武警森林部队转制，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。
按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。
考虑到中国地震局、国家煤矿安全监察局与防灾救灾联系紧密，划由应急管理部管理。
再一次细数武警的8大警种部队
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主要担负党和国家领导人、省市主要领导及重要来访外宾警卫任务。
一是承担固定目标执勤和城市武装巡逻任务；二是处置各种突发事件；三是支援国家经济建设和执行抢险教灾任务；四是战时参与后方防卫作战。
主要担负边境检查、边境治安管理和部分地段的边界巡逻、打击偷渡以及海上缉私。
主要担负防火灭火任务，在非暴力意外事件中救援平民。
基础性公益性地质工作任务和多金属矿产资源勘查任务、地质灾害应急救援任务。
森林部队主要担负森林的防火灭火任务以及维护林区治安、保护森林资源的任务。为全世界惟一一支守护生态的部队。
水电部队主要承担国家能源重点建设项目，包括大中型水利、水电工程以及其他建设任务。
交通部队主要担负公路、港口及城建等施工任务。
组建应急管理部，是本次国务院机构改革中涉及面最广的大动作之一。其职能定位可以形象地形容为各种灾难事故的国家级总救援队。此举也借鉴了其他国家的成功做法，比如俄罗斯就设有紧急状态事务部，负责应急处置。
此前各种类型的灾害应急处置，分散在不同的部门。譬如，矿难及重大化学品爆燃、海上原油泄漏等事故，由国家安全生产监管总局、国家煤矿监察局等负责处理；地震应急救援由中国地震局负责；而泥石流、山体滑坡等地质灾害防治则是国土资源部职责范畴；防治水灾、旱灾由水利部承担；救灾物资由民政部负责储备发放。即使是火灾处置工作，消防救火归公安部消防局管理，草原防火、森林防火则分别由农业部、国家林业局承担。而在队伍属性上也多种多样，承担森林火灾救援的武警森林部队，属于武警序列；消防系统属于公安现役部队；其他应急机构则多是公务员或事业单位。
这种分散体制，造成两个后果。一是多头管理，协调难度大，效率低。为了协调各方力量，国家层面设立了防汛抗旱总指挥部、减灾委员会、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等众多议事协调机构。而具体工作却又存在重叠性，各类救援包括矿难、地震、泥石流、洪灾，除了专业技术人员，大多都要用到消防、武警参与。
二是各部门拥有本系统的人力队伍以及救援物资、技术、设备，各自规划建设，造成了重复建设和浪费。国务院办公厅设有应急办公室，作为一个局级的办事机构，在应对重大突发事故时显得乏力。
应急管理是国家治理体系重要组成部分，贵在效率。本次改革凸显统筹思维，设立应急管理部，整合资源，统一负责各类重大事故灾害的处置、预警、防治机制建设，这对维护公众生命财产安全和社会稳定，具有重要意义。同时，将公安消防部队、武警森林部队、安监总局救援队伍一併纳入综合性常备应急骨干力量，将提高应急管理的专门化、职业化水平。
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